【原文出处】广东行政学院学报
【原刊地名】广州
【原刊期号】200403
【原刊页号】18～22
【分 类 号】C3
【分 类 名】管理科学
【复印期号】200409
【作 者】童中贤/张道良
【作者简介】童中贤，湖南省社科院 政治与公共管理所，长沙 410003；
张道良，湖南省公安高等专科学校，长沙 410006
【摘 要 题】领导艺术
【正 文】
领导能力是领导科学研究领导活动的基本变量之一，它包括科学判断形势的能力，驾驭市场经济的能力，应对复杂局面的能力，依法执政的能力和总揽全局的能力等等。历史上和现实中既存在着能力强的领导，又存在着能力弱的领导，领导之间的能力差异悬殊。统筹发展是衡量领导能力的社会标准，它要求发展的各个要素、各个部门适应政治、经济、文化的发展要求，政治、经济、文化也要能相互适应对方发展的需要。倘若一方的发展没有适应他方的发展，或者一方发展了，其它方面发展不同步，差距在拉大，那么整体领导能力就打了折扣。
一、统筹发展是一种科学发展观，也是一种科学领导观，体现了全面性、协调性、均衡性、持续性和人本性的特征
《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，这是一种科学的发展观，也是一种科学的领导观，体现了全面性、协调性、均衡性、持续性和人本性的特征。
全面性。“五个统筹”以经济、政治、文化全面发展为内容，以物质文明、政治文明和精神文明整体推进为目标，以经济、社会、自然协调发展为途径，着眼于全面发展，囊括了当前改革和发展所要解决的一系列战略性、全局性的重大问题，反映了现代化建设的客观规律，体现了全面发展的战略构想。经济增长是一切发展（包括经济发展）的重要基础，但经济增长不仅不能简单等同于经济发展，而且与政治、社会、文化紧密关联、互相渗透、相辅相成。领导者如果单纯追求经济增长，偏离全面发展观，不重视经济、政治和文化的协调发展，不重视“三个文明”整体推进，不重视经济社会自然协调统一，那么在发展中一些社会矛盾不仅得不到解决，反而会愈演愈烈，最终将会付出沉重的代价。
协调性。协调是贯通和总揽领导活动的基本点。协调发展是事物及其内部诸方面保持量或质的平衡与适应的关系，是经济社会处于和谐的状态。社会发展的实践告诉我们，任何社会进步都是通过协调发展来实现的。统筹发展旨在解决经济社会发展中出现的各种各样的矛盾和问题，使城乡、区域、经济、社会、人与自然以及国内发展与对外开放达到协调发展的状态。没有协调，领导活动无法开展，统筹发展无法实现。这个道理，大家都懂，难的是将协调发展理念付诸领导活动实践并取得成效。按照协调发展的原则和标准来衡量领导活动，我们在很多方面还程度不同地存在不协调的问题，必须用统筹发展的观念指导领导活动，这样才能使社会与自然以及社会诸领域、诸要素从紊乱到有序、从失调到和谐，实现协调发展。
均衡性。改革开放初期，我国按照发挥比较优势的原则，实施了非均衡发展战略，使具有地缘优势且又得到国家支持的东部地区，先于中西部地区快速发展起来，极大地增强了国家经济实力，改变了国民经济格局，但也造成了地区之间发展不平衡，东部和中西部的发展差距逐渐拉大，这种趋势若长期得不到遏制，就不仅仅是一个经济问题，而且是一个政治问题。实施东部与中西部均衡发展战略，是一项现实而紧迫、艰巨而繁重的任务，而完成这一任务必须实现非均衡发展向均衡发展转型，加强领导能力建设，把握城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度的原则，促进区域间生产要素合理流动和优化配置，实现各地区共同发展、共同富裕。
持续性。随着世界性的生态环境问题日趋尖锐，走可持续发展道路越来越成为人们的共识，统筹发展体现了可持续发展的实质，也是对领导活动的重要要求。过去我们常讲发展是硬道理，其实并不是所有的发展都是如此，以牺牲环境换取的发展、以牺牲子孙后代利益换取的发展，都无异于饮鸠止渴，后患无穷，领导能力千万不能朝这个方向使劲。全面建设小康社会，坚持统筹发展，必须正确把握和处理好近期与长远、局部与全局、发展与环保等方面的关系，“把经济建设与人口、环境、资源统筹考虑，不仅要安排好当前的发展，还要为子孙后代着想，为未来的发展创造更好的条件”，积极营造绿色环境，生产绿色商品，培育绿色产业，发展绿色经济，倡导绿色消费，逐步实现经济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善、生态良性循环的目标。
人本性。以人为本就是把人作为社会主体和中心，在社会发展中以满足人的需要，提升人的素质，实现人的发展为终极目标。这一理念是统筹发展的根基，更是领导活动的出发点、立足点、着眼点和归宿，把握了以人为本理念，就从根本上把握了人民群众的愿望，把握了现代领导活动的本质。以人为本，要求我们在领导活动过程中，在完善体制、深化改革、加快发展的实践中，必须一切以人为本位，一切以人为核心，一切以人为目的，把满足人们的现实需要、维护人们的切身利益作为衡量一切工作的最高价值标准，把执政为民作为最高价值取向，把人民群众作为最高价值主体，把为最广大人民群众谋利益作为最高价值追求，把实现人的全面发展作为最高价值理想。只有这样，才能体现统筹发展的根本要求，才能有效地促进领导能力的提高，也才能成就振兴中华的宏图伟业。
二、现代领导需要强调统筹发展，以顺应当代国际社会发展趋势，保持经济社会持续发展，实现全面建设小康社会的目标
1.统筹发展是保持经济社会发展持续性的重要前提。对照“五个统筹”的要求，我们工作中的问题还程度不同地存在着。比如多年来注重城市、忽略农村，导致政策和投资过分向城市倾斜，城乡二元结构矛盾突出；由于资源环境禀赋不同，原有基础迥异以及改革开放力度不尽一致，地区之间经济社会发展差距不断扩大；许多地区长期采取浪费资源、破坏生态、污染环境的掠夺式发展方式，人与自然的矛盾日渐突出。特别是由于传统粗放型增长方式和高度集权体制的束缚，高投入、高消费、低产出、低质量、低效益一直是困扰我国经济发展的突出问题。从历史经验看，在经济发展的同时如果不及时统筹各个要素推进协调发展，会祸及经济社会的持续发展。英国为什么会在工业革命中成为世界强国？基本原因是利用了大西洋贸易并及时进行了发展模式转换。16、17世纪的大西洋贸易是一个国家发展的基本动力。凡是跟大西洋贸易有关系的西欧城市发展都很快，而没有大西洋贸易的意大利和东欧的一些城市发展都很慢。工业革命初期，西班牙大西洋贸易的条件比英国好，它占了美洲贸易资源最丰富的南美，而且它的大西洋贸易比英国开发得早，很多方面都比英国有优势。但是为什么西班牙没有在工业革命中成为世界强国？为什么至今南美很多国家还是发展中国家？这就是说光有大西洋贸易是不行的。英国当时除了开展大西洋贸易外，它在体制上打破了王室对大西洋贸易的垄断，使王室和企业，包括中小企业都能从大西洋贸易中获益，甚至原先的地主也在大西洋贸易中发财。而西班牙则一直是王室垄断大西洋贸易，只有王室从大西洋贸易中获益。英国在这一过程中进行了很多制度创新，包括王室财产和国家银行分开，执政党不准从事盈利性事业，成立企业不需批准，自动注册，废除对高利贷的限制，等等。这些创新成为它后来作为世界强国的制度基础。对今天来说，我国经济的发展仅仅依靠经济全球化是不行的，必须在参与经济全球化过程中，在经济增长的过程中，不断进行制度创新，实现经济政治社会统筹发展。如果领导者缺乏统筹思考和系统思维，甚至单纯靠上级指示、凭主观臆想作决策，靠行政命令、大轰大擂促发展，靠地方保护主义、部门保护主义求生存，那么经济社会就会缺乏活力，现代化进程就会受阻，与发达国家的差距就会越拉越大。
2.统筹发展是全面建设小康社会的现实选择。全面建设小康社会，重在全面，就是要把低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，建设成为经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实的惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。这个宏伟目标决不仅仅是一个经济发展目标，同时也是包括政治、文化、生态等社会各个领域全面发展的目标。全面建设小康社会，重点和难点都在农村，主要表现为城乡差距扩大、农民负担沉重、农民收入低且增长缓慢、农村消费能力弱和农村劳动力转移困难以及农村社会事业落后等。没有农村的小康，就没有中国的小康；没有农民的小康，就没有中国人的小康。因此，必须统筹城乡社会经济发展，实现城市与乡村在社会经济、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发展和相互交融，各要素在城乡间自由流动、双向作用，城乡互为资源、互为市场、互相服务、互相促进，使整个城乡经济持续发展，共同繁荣。我们的领导工作就要围绕城乡共同发展目标，统筹安排社会生产力，合理配置城乡生产要素，统一调整城乡产业结构，把城乡两个生产基地、两个市场、两个资源的优势结合起来，特别是要通过统筹协调，调动各方面的积极性，解决城乡、地域、不同社会阶层和社会群体等差距较大的问题，从而真正实现全面小康社会的宏伟目标。
3.统筹发展是顺应当代国际社会发展趋势的客观需要。进入20世纪90年代以来，以联合国为首的许多国际组织开始把他们的关注点转向人类全面发展，并强调人类发展的核心是把人的选择和能力放在发展的核心位置，在经济发展中既不损害人类当前的福利，也不损害后代的利益。这个时期，联合国等国际组织提出了可持续发展、人类的可持续发展、人类安全、社会安全、社会保护和社会资本等一系列的思想和战略，并在1992年的世界环境与发展大会和1995年的社会发展首脑会议文件中体现了这些思想和战略，力求通过一系列的努力来推动世界范围内的人类发展。讲发展必须始于人并以人为中心，必须使全体人民广泛参与发展活动的所有领域、所有层次和所有环节。以人为中心的发展意味着以全面提高人的生活质量为发展的终极目标，发展的目的是使人们的物质生活状态得到改善，使人们的价值获得更为适宜的实现空间，使人们的生活方式得到优化，使人们的能力得到不断增强。以人为中心发展，是从人的需要角度出发，满足人的物质和精神生活的需求，并同时通过提高人的文化健康素质促进人口质量的提高，以达到实现人的现代化的目标。以人为中心的发展还要求发展过程中必须保障人类的安全、消除贫困、促进全面的就业和社会的融合，等等。所有这些都要求我们在开展领导活动时，坚持统筹兼顾，并通过相应的政策和措施，在发展中设定日程消除贫困，在工作中科学规范克服不平等和不公正，在竞争中突出双赢，对弱势群体给予特别的关注。
三、坚持用统筹的眼界提高领导境界，在领导活动实践中增强统筹能力，提高统筹艺术
1.树立公共领导理念，在决策的全过程中贯彻全面、协调和可持续发展原则。公共领导是顺应时代发展需要而产生的，它要求领导方式与方法从传统的统御管理向治理服务转变。领导所做的事业是社会的公共事业，基本目的是最大程度地满足广大群众的物质与文化需要。但公众利益的需求在实现过程中并不完全一致，有的在近期，有的可能就比较长远；有的是小范围的，有的可能就是大范围的；有的是文化娱乐活动，有的可能还是温饱问题。各种利益有时甚至还存在矛盾和对立。这就要求领导决策时，必须以经济社会的全面、协调和可持续发展为原则，既要考虑社会的经济增长和发展，又不能忽视社会政治文化的建设和发展；既要考虑“先富”问题，又要着力解决经济社会发展中出现的地域、城乡、不同阶层和社会群体等差距较大的问题；既要满足当代人的需要，又不能损害子孙后代的利益；既要实现人类经济社会协调发展的目标，又要保护人类赖以生存的自然资源；既要照顾喝咖啡的人的利益，又要照顾喝白开水的人的利益。由于每一项决策都是为解决特定问题而做出的，因此，在决策的全过程中，坚持全面、协调、可持续发展的原则就显得尤为重要。当前在领导全面小康社会建设的进程中，重点就是纠正一些地区和领域出现的重经济增长、轻社会进步，重效率、轻公平，重物质成果、轻人本价值，重眼前利益、轻长远福祉，重城市、轻农村，重局部、忽视全局的倾向，采取及时而果断的措施，防止这些现象愈演愈烈，防止这些失衡造成经济社会发展中断。
2.坚持按照辩证法办事，积极谋求人民生活质的协调发展与量的协调发展。所谓质的协调发展，就是在性质上相互适应对方的要求。因此我们在搞建设谋发展时，都要进行科学定位，不人为随意改变某种事物的特性，而使其不能适应与此相关联事物的发展。根据我国经济社会发展现状，当前可能考虑到的质的协调发展内容主要包括：东部与中西部的协调问题、城市与农村的协调问题、不同社会阶层的协调问题、经济发展与社会发展的协调问题、国内发展与国际发展的协调问题、社会内部各个要素的协调问题、经济发展与环境生态的协调问题，等等。所谓量的协调发展，就是在数量规划上相互适应对方的发展要求。经济有数量问题自不用说，其实教育、科学、文艺、卫生、图书馆、博物馆等都有一个适应的数量和规模问题。数量多了，规模大了，必然使物力、财力、人力不支，数量少了、规模小了，又不能满足人民群众的需求。因此，在抓它们的建设时，就必须进行详细的量的分析，不仅注意当前，而且在未来较长时间内都能较好地适应人民群众的需要。换个说法，就是一个国家、一个地区、一个城市的发展，也有个适度的数量和规模的问题。实现量的协调的基本方法是建立相关部门的发展指标和发展指数，并将其纳入国民经济社会发展指标体系和领导活动绩效考核体系。以社会发展为例，其指标体系即包括环境生态、科教发展、健康卫生、人身安全、文化娱乐、住房水平、家庭素质、弱势群体状况，等等。其它相应的领域也可以参照此例设计。
3.切实把握统筹兼顾的领导原则，努力实现经济社会发展制度供求均衡。从大局来看，一个时期有一个时期的工作重点，但这个重点正是为了改变其落后状况，以适应经济社会发展的要求。在这一过程中，如果制度供求不均衡，有的供过于求，有的供不应求，甚至在那里踩跷跷板，就会人为拉大发展差距。在“五个统筹”中，城乡统筹是摆在第一位的。这不仅是由它们的地位决定的，也是由它们之间的差距决定的。目前我国城乡差距如此之大，“三农”问题如此严重，绝不是偶然的，它是多种因素综合作用所致，但制度供给不均衡则带有根本性。我国历来就有“重本轻末”的治国传统，长期以来将农业视为“本”，将商业视为“末”，这从表面上看好像是重视农业，其实是抑制农业，“抑商就是抑农”。在改革开放前，由于全国实行的“统制经济”，抑商所带来的不良后果没有独立地表现出来，而是被高压的行政手段掩盖了。但抑商所导致的“三农”问题还是客观存在的。改革开放后，抑商政策仍然没有彻底根治，如继续打击投机倒把，不允许私有商贩经营粮食、棉花等农产品的政策仍然起作用，加上这个时期政策供给的城市偏好，结果使得这些抑商政策的后果立竿见影，城乡二元问题完全暴露出来了。在区域发展上，制度因素同样是主要的。比如有些制度安排在沿海地区是改革开放的表现，允许搞；而在内陆在中西部地区就有可能被扣上不顾大局、各自为政的帽子，受到批评。在实际工作中，一些改革开放的政策大多也是放在沿海试验的，很少给中西部地区试验的机会，其结果就可想而知了。制度是发展的平台，我们的领导活动要为发展提供机会均等的条件，在制度供给时，善于统筹全局，掌握主旋律，既要抓紧开展中心工作的制度安排，又要围绕中心工作而同时开展其他方面工作的制度安排，既要抓紧解决主要矛盾的制度安排，又要根据主要矛盾的解决带动解决其它非主要矛盾的制度安排，这样才能真正实现统筹发展。
4.改革政绩评估机制，把人民福祉的增加作为衡量领导政绩的主要指标。在现代领导活动中，绩效考核对提高领导能力十分重要，绩效考核的关键是绩效评估。一般包括四个指标，即经济、效率、效果和公平。由于很多社会发展指标难以量化考察，因此，长期以来对领导干部的考核都把经济增长视为硬指标，社会发展则成了软指标，并且仅从经济角度来考察。在经济指标中又被进一步简化为经济增长的GDP指标，以经济建设为中心变成了以GDP增长为中心。只要GDP上去了，政绩就出来了，领导干部也就有了进一步升迁的机会和可能。在这一考评机制下，有些领导干部为了求政绩，获得升迁，根本无暇顾及地方经济社会的统筹发展问题，只能在任期内竭力拼打，不择手段上“形象工程”，搞大“政绩蛋糕”，将主要精力放在能提高GDP指标、能“显山露水”的各项活动中。因此，必须以科学发展观为指导，按照统筹发展的要求，从根本上改革政绩评估机制，使领导政绩考评体系能够真正容纳诸如人口、资源、环境及就业、人民收入、贫富差距、社会保障、社会公平、后续发展等方面的问题，真正把人民的利益放在首位，把增加人民福祉作为衡量领导政绩的主要指标。领导干部还要明白，抓经济并不等于包经济，不能插手微观经济活动，去亲自拉关系、跑项目、搞谈判，而是要为经济建设创造公平竞争的发展平台。只有这样，我们的领导干部才能从对GDP的简单追求中摆脱出来，从而使老百姓真正得到锻炼、得到实惠、得到提高，社会得到进步。
【参考文献】
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