【原刊期号】原生文献专栏（第46）
【分 类 号】G9
【分 类 名】图书馆学、信息科学、资料工作
【复印期号】200404
【标题注释】本文系2002年国家社会科学基金项目（02BTQ015）《领导决策信息咨询服务体系建设研究》成果之一。
【作 者】吴怡青
【作者简介】吴怡青，中共山东省委党校 济南 250021
【内容提要】本文主要对20年来，国内各种类型的决策咨询机构的作用和影响，承接课题（项目）程序的科学化、规范化程度以及国内决策咨询的发展现状进行分析探讨，着重从为领导决策服务的角度，研究如何改进和加强领导决策咨询工作，推进决策的科学化、民主化的有关内容。
【摘 要 题】图书情报工作论坛
【关 键 词】领导决策/决策咨询/决策的科学化/决策的民主化
【正 文】
1 我国决策咨询的发展与主要成效
1.1 我国决策咨询的演进与发展
决策咨询在我国已经有了悠久的历史。早在春秋战国时期就有了“养士”制度。后来，历代都有“谋士”、“军师”，并曾有过决策研究机构的萌芽和初级形式。新中国成立后，我国决策研究机构的发展，大致经历了起步和蓬勃发展两个时期。第一个时期是50年代到1978年，这一时期是我国决策咨询机构起步的阶段，相对来说发展较为缓慢。决策咨询研究工作服从、服务于计划经济体制，具有明显的自上而下的单向特征，其成果往往带有指令性的内涵，诠释政策的色彩很浓厚。第二个时期是党的十一届三中全会以后，随着改革开放的深入进行，各部门、各地区在实践中遇到了大量的前所未有的新情况、新问题，特别是随着社会主义市场经济体制的确立，政府行为发生了根本性的变化，面对错综复杂、竞争激烈且日益全球化的市场经济环境和经历的挫折、交出的“学费”，各级党政领导越来越深切地认识到，单凭已有的经验和自身的能力是很难做出科学决策的。在内在需求和外部环境的共同作用下，我国决策部门开始重视、研究科学决策问题，并从组织、制度上给予了切实支持和保证。自此，各级党政部门的政策研究室、发展研究中心等智囊机构迅速发展起来。
1.2 20年来我国领导决策咨询的主要成效
纵观我国20多年来领导决策科学化进程，最主要的成效是实现了由经验决策为主向科学决策为主的战略性转移，主要从业务管理、发挥的作用和变革特点等方面反映出来。
1.2.1 业务管理变化
20多年来，我国决策咨询工作的水平与质量大大提高，许多真知灼见的理论论述和有创见的建议与方案，受到领导者的重视与肯定。在这方面，中央政策研究室、国务院发展研究中心、中国社科院和中国科学院等机构的决策咨询活动具有代表性。为保证研究课题的质量，许多决策咨询机构采用学科与任务结合的组织形式，通过研究组织的柔性化和组织形式的多样化给予保证；对一些重大项目的决策，由政府有关部门牵头，组织各领域的决策咨询机构联合攻关，进行综合性、跨学科研究的分量逐步加大。
1.2.2 发挥的主要作用
我国决策咨询的作用主要体现在六个方面：一是科学预测作用，对国内外政治、经济发展趋势及时做出科学预测，辅助决策层准确制定各种发展战略和政策目标；二是智囊团和思想库作用，在对决策目标进行调查研究、信息分析和方案设计的基础上，为领导决策提供对策建议和可供选择的若干方案；三是会诊作用，对重大项目决策前或执行过程中交叉性很强的问题进行“会诊”，集思广益，及时发现出现的新问题，并提出解决办法；四是社会教育作用，通过出版专著、期刊、研究报告等不同形式，分析社会发展问题，揭示社会发展方向，宣传中央政策精神；五是人才培训作用；六是深化决策咨询理论研究的作用。
1.2.3 决策信息咨询的新特点
在决策活动中逐步向“谋”、“断”分离方向转变，基本形成了两者既相对分工，又相互配合的情形；决策系统对信息系统的依赖性迅速增长，信息系统成为正确决策的坚实基础：决策系统与决策咨询支持系统的结合日益紧密，人-机结合正在不断加强。
2 国内各类型领导决策咨询机构的服务特点分析
国内决策咨询机构主要分党政部门所属政策研究机构、社会科学研究机构、情报信息机构和民营决策咨询机构等四种类型。
2.1 党政部门所属政策研究机构
党政部门政策研究机构的主要作用是为各级政府决策提供理论依据和对策建议。目前此类机构分为国家级、省（市）自治区级、地（市）级和县（区）级四级系统，构成纵横交错的国家决策咨询体系。在整体发展上，已经具有了相当的规模。这类决策咨询机构因贴近党政决策核心，对决策机构内的工作动态与管理方法和变革方式等，有较强的敏感性和快速反应能力，能够迅速理解和把握决策目标的全貌，是国家各级党政领导机关进行宏观政策研究与决策咨询的主要依靠力量。
2.2 社会科学研究机构
社会科学研究机构是目前国家决策咨询的重要力量。此类决策咨询机构按组织特点分为学术型、学院型和学会型三个组成部分：
学术型决策咨询机构包括：社会科学院、所，科学院、所；软科学研究中心（所）等。此类机构是目前国家决策咨询的重要力量。具有跨部门、多学科、高智力密集的优势，能承担涉及面广、工作量大的宏观性重大战略研究和决策科学理论与方法研究。有固定的咨询服务关系，研究活动较少受到行政约束，能够较为客观地、科学地提出咨询意见，研究项目多有高层领导和管理人员共同参与，研究成果易被采纳。
学院型决策咨询机构指设立在高校中的机构。自80年代中期开始，中国人民大学、北京理工大学、上海复旦大学、上海交通大学等高校，就以独立或联合等不同形式组成了不同形式软科学研究中心，承担了许多重要项目的研究。他们借助于高等院校拥有的丰富的信息资料和相对完善的信息网络系统以及学科门类齐全的专业信息分析处理系统，利用教学、科研优势和科研成果来参与决策。特别是近些年，更多的高等院校通过教育体制改革，建立了不同类型的专业咨询机构，其后发优势十分明显。
学会型决策咨询机构包括各级社联、科协等学术团体。此类机构专职研究人员很少，但由于拥有所属的各种学会和专业研究会，故较容易组织起较大规模政策研究课题的实施。而且，在进行研究活动时，通常是以柔性组织的形式出现的，所需的经费较少，只要精心组织，容易取得具有较高参考价值的咨询成果。
2.3 情报信息机构
情报信息机构的主要任务是提供知识型信息服务。为领导决策咨询服务也是这类机构工作职责的一部分。服务方式主要以文献信息工作为基础，同时，通过广泛的情报调研活动，编写出大量的专题研究报告或其他类型的信息深加工产品，及时反映国内外不同领域的发展水平、动向。
2.4 民营决策咨询机构
民营决策咨询机构属非官方机构，资金来源主要靠自己投资和赢利。这类机构不受行政机制的制约，进行政策研究有较强的独立性。其特点是面向市场、面向全社会，实行有偿咨询服务，注重经济效益，运行机制灵活，咨询形式多样，多是根据需要组织专家咨询论证，工作效率高，研究成果实用性好。
3 决策咨询现存问题及制约因素辨析
3.1 各类决策咨询机构现存的问题
党、政所属政策研究部门存在的主要问题：我国现有的党政领导部门的决策构架，是在计划经济体制下建立起来的。各级党委和政府都有自己独立的决策咨询机构，决策咨询体系基本上是一种“条块分割”的体制，决策咨询机构之间因相互协作与交流较少，形成了一种人为的沟通壁垒，导致“各自为政”的封闭式管理形式。此外，还存在着职能错位，独立性偏低；职能多元化倾向明显，影响决策咨询机构的价值的发挥；缺乏科学的咨询程序和严格的课题评审制度以及社会化程度低等问题。
社会科学研究机构不足之处是，因研究人员主要工作职责是教学与科研，政策研究和决策咨询只是其工作职责的一部分，部分承接项目多是临时组班子进行，项目一结束，组合随即解散，致使研究项目缺乏持续、长期深入的探索与研究，缺乏深入系统全面的真知灼见。另外，国内的决策咨询方式基本上都是委托式，因而使决策咨询工作缺少主动性和内在活力。
情报信息机构存在的问题是，被重视程度不高，只有少数部门与党政部门确立起直接和固定咨询的服务关系。国内相当数量的决策部门和决策咨询机构因偏重于“专家”和“权威”的建议，而忽视了充分利用现有的知识型信息服务系统，进行全面的信息分析研究，致使该领域的信息咨询服务带有间接性、随机性和盲目性，潜力没有得到发挥。
国内民办决策咨询公司，除了少数有“背景”的咨询公司尚有项目可做以外，一般的咨询公司由于缺少信息咨询市场经济体系的规范化管理，缺少法律保障和风险机制保障，难于在业界形成气候。
3.2 制约因素辨析
3.2.1 决策咨询论证未纳入法制化轨道
目前，国内尚无专门的有关决策咨询方面的法律界定、法律法规及相应制度，不能在决策上用政策与法律手段强制实行先咨询后决策的程序和事关决策者利害关系的责任制。致使长期以来，决策者对决策咨询的重要性认识不足，“三拍现象”（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）还严重存在，导致决策失误时有发生。
3.2.2 体制方面的制约
从我国在决策咨询方面存在的诸多问题来看，决策咨询工作发展时间短，一直沿用计划经济时期制定的一整套管理方法，是其主要原因之一。这种管理方法，在计划经济体制下尚不完善，现如今，进入市场化、信息化、网络化时代，更加不适应政府决策的要求。由此造成了整个机体的非整合性。致使研究工作时常出现相互矛盾、冲突、重复，研究成果难于交流的情形，还使得信息失真和信息传递渠道不畅等问题长期存在。另外，还有一个不可忽视的原因，就是由于体制制约，各部门把主要注意力放在了缓解各种矛盾和问题上，没有及时推出有效的改进措施，始终没有形成决策咨询工作连续性发展的局面。
3.2.3 实际发展与目标的偏移
尽管我国20多年来决策咨询系统建设成效明显，但是，我们也看到，主要成绩在于硬件设施建设、人员与机构的增加，而与决策咨询工作相配套的软环境，如观念转变、管理机制、资源配置、部门协调、人才培训、社会环境等要素并未形成同步发展。从理论上讲，根源之一便在于人们对建设目标的片面认识，导致在具体操作时，整体发展比例失衡，相互之间的优势互补与互利合作的运作方式和宏观调控格局均未形成，大大降低了建设与发展的有机性。
3.2.4 政府“自我咨询”的弊端
可以认为，我国的决策咨询研究机构已经初步形成了以党政部门咨询机构为主体，包括学术性研究机构和各级各类情报信息机构以及民营咨询公司等类型在内的具有一定规模和层次的领导决策智力支持系统。但是，这种系统并没有有效地利用。目前政府的绝大多数论证项目都是自己组织人力去完成，在国家经济建设的许多重大项目中，政府既是投资者、决策者、决策咨询者、又是管理者，有时甚至还是建设者。仅就“自我咨询”显现的弊端来看。除了难以提高效率，难以保证咨询的客观性外，最大的负面影响是造成咨询市场“疲软”，无法形成国内咨询市场真正意义上的运行机制，全国范围内统一的决策咨询行业规范、市场管理准则和一系列的扶持保护政策、法律体系以及在此基础上的规章条例细则等，也不能及时的、切实可行的制定出来。
4 领导决策咨询工作的创新策略
4.1 决策行为法制化
现代科学管理中有个著名的“封闭原理”，就是要求在管理系统中形成一个封闭循环，而不能留有退路或缺口。如果通过完善制度和立法程序，将决策行为完整地纳入法制化轨道，设定决策者的政治经济责任或法律责任，置决策活动于法律监督之下，就必然会增强决策领导者高度的责任感和危机感，使其处于断绝退路的封闭系统中，博采众长、谨慎抉择。
决策法制化的核心是规范决策程序。即对重大决策实行先咨询后决策，对重大建设项目实行先研究后审批等。规范决策程序不仅对于反对和制约决策活动中的主观主义和官僚主义十分重要，而且，能够明确决策者与咨询者的义务和责任，建立健全各种研究制度和管理制度，保证决策咨询的相对独立性，促进决策咨询工作的健康发展。
4.2 决策咨询体制与机制的创新定位
改革传统的决策咨询体制与机制，是与国家政治体制改革构想相关联的。决策咨询体制的创新定位主要是建立纵向指导、横向协作，纵横交错、有机结合的决策咨询网络体系。纵向按行政隶属关系分层咨询，完善国家级、省 （市） 自治区级决策咨询系统，构成决策咨询的主导链。横向按协作关系合理分工、形成党政所属决策咨询机构与社会各种类型的决策咨询机构以及国外决策咨询机构相互交流、协作的信息咨询网络。决策咨询运行机制的创新定位可采用内外有别的两种方式，一是在党政部门内部通过统筹规划，合理分工，加强协调的方式，不断增强协同作战的综合能力，充分发挥整体优势；二是党政部门外部通过引进市场竞争机制，推进决策咨询的社会化。并通过建立信息咨询业自律管理机制，发挥自身组织协调、自我管理等方面的作用，增强各种类型的决策咨询机构的内在的活力。
4.3 重视电子政务中决策咨询保障体系建设
近几年，国家电子政务的发展已经进入应用阶段。电子政务建设最根本的意义在于改革目前已经不适应现实社会生活需要的政府组织和管理模式，发挥电子政务的组织管理创新能力，完成对政府管理、政府事务原有状态的改造和超越。并通过利用电子化工具和手段，彻底打破现实社会中严格的层级界限，建立起直接连接渠道，使原来无法直接连接和沟通的行为者能够实时、直接连接和沟通。所以，在当代社会发展的大环境下，必须重视依托电子政务平台，建立以提高现代决策咨询质量和水平为目的的规模化决策咨询保障体系，满足各级决策部门通过咨询网络系统共享高质量的信息资源的需求，并促进领导决策咨询创新机制的形成。
4.4 不断完善现代专家咨询制度
随着网络环境下社会各界政策研究的水平和辅助决策能力的逐渐增强，将促进领导决策监督机制、民意吸收机制和决策透明度的健全与完善。党政决策部门应逐步健全与完善专家咨询制度、决策的论证制和责任制，逐步形成多渠道、综合性的服务一体化运行机制，进而向调动更大范围的智力协作，由更加专业的信息系统、咨询系统的信息服务专家来分析论证和提供决策方案的现代化、规范化方向发展。
【参考文献】
[1] 吴怡青.略论领导决策咨询体系建设.中国党政干部论坛.2002，9
[2] 吴怡青.论政府网络中决策咨询支持系统建设.情报杂志.2003，12
[3] 钟书华著.中国咨询市场.武汉：华中理工大学出版社，2001.9
[4] 朱松春.科学决策全书.北京：中国言实出版社，1999.1