【原文出处】中国行政管理
【原刊地名】京
【原刊期号】200411
【原刊页号】58～61
【分 类 号】D2
【分 类 名】中国共产党
【复印期号】200501
【作 者】庄国波
【作者简介】庄国波 南京人口管理干部学院公共管理系（南京 210042）
【内容提要】本文在分析现存各种政绩考核存在问题的基础上，提出干部政绩考核的“四维度”，分别是：自身的努力程度、群众的满意程度、目标的可行程度、政绩的可信程度。希望通过这四个考核的维度，使干部政绩考核能够准确、科学、可比较、可操作。
【摘 要 题】党建纵横·热点聚焦
【关 键 词】政绩考核/评价体系/政绩观/四维度
【正 文】
胡锦涛同志指出，要把树立正确的政绩观作为新时期党的建设新的伟大工程的重要内容，并特别强调，要求干部做到求真务实，必须建立健全一整套科学合理的制度、标准和方法，形成科学评价体系，全面准确地评价干部的工作成绩，为正确识别和使用干部提供科学依据。[1]
一、建立科学的政绩考核指标体系，准确考核干部政绩。
什么是政绩？政绩就是为政之绩，是领导干部正确行使人民赋予的权力，在其任期内履行职责所取得的绩效，是干部的思想政治水平、知识业务能力、领导水平和敬业精神等各方面素质在领导工作过程中的综合反映，也是群众评价干部和组织考核干部的重要内容和标准。[2]“举贤以图治，论功以举贤”[3]，以实绩任官，古已有之。领导干部必须努力创造政绩，看一个干部的优劣高下也必须看其政绩，这是毫无疑问的。但是，领导干部要树立什么样的政绩观，才能符合人民群众的利益，才能经得起实践和历史的检验，这就需要有一套科学的评价干部政绩的体系。
考核指标体系决定着评价结果的信度和效度。但是，由于各地、各部门对干部政绩考核指标不一致，各类考核指标在总的考核结果中的权重难以把握，人为因素和随意性大。虽然不同地区、不同类型的单位干部工作内容有其特殊性，但是，笔者认为，干部政绩考核有共性，因此，建立科学的、相对一致并便于操作和比较的干部政绩考核体系作为干部政绩考核的制度保障是十分必要的。
二、现行政绩考核中易出现的问题：
政绩评价就如同“指挥棒”，决定着领导干部工作的方向。受干部考核这根“指挥棒”的影响，上级如何评价，下级就如何努力；上级提拔使用什么样的干部，下级就会出现什么样的干部。毋庸讳言，一些领导干部在政绩观上存在的某种偏差，与对领导干部政绩考核评价标准和体系有着直接的关系。笔者认为，现行的政绩考核指标体系存在下面一些不足：
1、重经济指标，轻其他指标，易导致“一俊遮百丑”现象。
近年来，一些干部对“发展”的认识多有偏颇，把“发展是硬道理”片面地理解为“GDP增长是硬道理”，对领导干部、领导班子的政绩考核指标设计过于偏重经济发展的内容甚至全部定位在GDP等几项经济指标上，简单地把政绩与几个经济指标划等号，片面强调经济增长速度。于是在一些地方，政绩考核就看GDP增长，就看招商引资的完成数额，就看财税报表的上缴数据，而其他如教育、文化、卫生、环保等等，都要为之让路。似乎只要经济增长指标上去了就一切都好，以偏概全，一俊遮百丑。所谓“上有所好，下必甚焉”。于是乎，一些地方的部分干部不切实际，不顾民力，不计长远，乱铺摊子，乱上项目，单纯追求增长速度，不重视质量和效益，不重视经济和社会的协调发展，不重视人与自然的和谐相处，结果是一个亮点掩盖了一堆问题。更有甚者，为了追求高指标而不惜弄虚作假。
2、重数据报表，轻实际调查，易滋生“做表面文章，自我吹嘘”的不道德现象。
上级对下级干部的考核十分看重数据报表，这种考核往往浮于表面，难以从深层次、全方位评价基层干部的工作。有的基层干部注重政绩而不讲政德，急功近利，为了能够多出政绩达到升迁的目的，他们热衷于短期行为，搞形象工程、政绩工程，报喜不报忧，玩弄数字游戏，制造假典型，假经验，假政绩以求得上级认可。“官出数字，数字出官”的恶性循环的怪圈便应运而生了，吹牛得“牛”，报喜得“喜”，受“益”匪浅。少数地方在对干部进行考核时，不愿意深入实际调查研究，对于群众意见等社会评价，上级考核部门往往采纳很少或者流于形式。干部的工作业绩在党委、政府内部进行考核，群众难以对干部任用进行监督。有的干部明明存在一些待改进的缺点，而且群众意见很大，结果照样带“病”提拔。
3、重个性，轻共性，考核结果可比性差，易产生“南辕北辙”的评价结果。
各地各单位在进行干部政绩考核时，往往强调各个岗位工作的区别和个性而没有重视干部工作的共性，各个地方都有自己的评价标准，缺少有说服力的评价指标体系或统一的评价标准，致使综合评价时不够准确和客观。因为不同的评价标准可以得出不同的结论。容易出现不同考察组对同一考察对象得出不同的综合评价，从而影响被考察对象的任用，最终影响干部的命运和前途。如某地在考察干部政绩时，有的用城镇居民人均可支配收入指标，有的用农民人均纯收入指标；有的用绿化覆盖率指标，有的用林木覆盖率指标。[4]
有人在调查中发现，有33%的干部群众认为对干部政绩综合评价缺乏具体的标准，致使综合评价时不够准确和客观[5]。特别是权威的有说服力的干部考察的评价标准体系还没有完全形成，容易造成在综合评价考察对象的时候，出现人为因素的偏差。
4、重显性“政绩”考核，轻隐性“政绩”考核，易助长盲目追求“立竿见影”的短期行为。
比如财税任务、计生工作等显性指标是衡量基层干部政绩好坏的“硬杠杠”，而提高当地环境质量、提升城乡可持续发展能力等方面成为干部看不见的“政绩”，难以在考核体系中发挥应有的作用。由于基层干部提拔、调动的周期较短，干部必须在有限的时间内干出更多看得见的“政绩”，一些立竿见影的“政绩工程”、容易被领导看见的“路边工程”往往成了干部从政的首选，其危害性不言而喻。
5、重领导评价，轻群众意见，易助长“只唯上，不唯下”的作风。
在有些地方，对领导干部政绩的考核评价往往只是由上级组织和上级领导说了算，缺乏群众公认。领导干部生活在群众中间，其政绩大小、是非功过，群众看得最清楚，也最有发言权。而现实情况是，对领导干部政绩的考核评价，在一定程度上是由上级组织和上级领导说了算，群众的“知情权、参与权、监督权、选择权”往往难以落到实处。而上级与下级在政绩问题上，利益具有一致性，下级的政绩也就是上级的政绩，这就使这种上级评价难免出现偏差，导致有的干部信奉“不怕群众不满意，就怕领导不注意；不怕群众不高兴，就怕领导不开心；不怕群众不答应，就怕领导不认可”[6]的为官哲学。在一种扭曲的政绩欲驱使下，急功近利、花光用尽、只顾局部、不顾全局、好高骛远、贪大求奢，热衷于摆花架子、好大喜功，搞形象工程，他们追求政绩的目的不是为人民谋利益，而是片面追求个人政绩讨好上级，以此为自己邀功请赏。这样的“政绩”，往往是树立了领导干部个人的“丰碑”，却严重损害了党和人民的利益。
三、领导干部政绩考核四维度分析
综上所述，树立正确的政绩观，必须首先解决好对政绩的认知问题，建立科学、合理、简便易行的政绩评价指标体系，科学地评价政绩。既要考虑到不同类型、不同行业、不同岗位干部工作的个性，更要考虑到干部工作的共性，建立科学的、可比较的、有说服力的考察方法和指标体系，减少考察过程中人为和主观因素的影响。针对上述存在的问题，笔者认为，考核领导干部的政绩应把握“四个维度”，即：自身的努力程度、群众的满意程度、目标的可行程度、政绩的可信程度。
1、自身的努力程度
自身努力程度反映了领导干部履行职责的主观意愿和客观行动，是领导干部政绩考核的基础要素，对自身努力程度进行考核可以比较准确地反映一名领导干部为人民服务的宗旨意识和公仆意识。第一，考察干部政绩要分清楚这种政绩是因为干部内在素质加上个人努力取得的，还是客观条件（如地理位置、经济基础、产业政策、教育科技）的良性影响使得干部不需要经过特别努力也能取得；第二，由于各地发展的基础和自然环境不一样，基层干部的主观努力往往与取得的政绩不成正比。特别是一些基础条件差的地区和单位，很可能是吃苦比别人多，流汗比别人多，但结果却不很漂亮。所以，我们不能单纯以“数字论英雄”。这样做可以避免出现由于各地、各单位基础条件不同造成工作同样努力的干部政绩差别很大的情况，甚至基础条件差的地方干部即使工作很努力，能力也很强，他的政绩还不如基础条件好的地方或单位那些工作不努力的干部明显；第三，领导干部接任的起点和基础不同，在创业过程中付出的辛劳程度和最终绩效肯定有差异。有的前任留下的基础条件好，稍一用力便出成果，有的基础条件差，殚精竭虑也不一定有明显效果。考察认定现任干部政绩时，应在充分考虑其原有工作基础和起点的前提下，合理评定现任干部的阶段性政绩。要分清楚前任干部的政绩和现任干部政绩的边界，提高政绩考察的科学性和准确性；第四，要分清楚被考核干部在所有政绩中所占份额。一个单位或一个地区领导班子政绩的取得，是集体努力的结果。领导干部个人的作用在其中应占多大比例，要视其在成就各项事业的群体中所处的地位和发挥的作用而定，不能吃政绩考核的“大锅饭”。
2、群众的满意程度
群众满意程度反映了领导干部是不是真正为群众谋利益，这是“三个代表”重要思想对党员特别是各级党的领导干部的要求，也是领导干部工作的最终目的。领导干部的政绩到底如何，不能单由上级组织和上级领导说了算，还必须看群众的公认程度，要看群众拥护不拥护、满意不满意、赞成不赞成、高兴不高兴；要看这些政绩是否实实在在，是否经得起群众检验、实践检验和历史检验。这样做可以有效地避免各级领导干部“眼睛只向上不向下”的问题，使他们做到“眼睛既向上又向下”，既认真贯彻执行上级的工作部署，又能处处为群众着想，树立为官一任造福一方的思想，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
在政绩评价过程中要充分发扬民主，要让群众有条件、有渠道了解领导干部的政绩，实行阳光行政。如建立政务公开、定期沟通、听证会和新闻发言人制度等。在考核过程中，要让参与主体充分了解情况，提高考核评价的质量。
评估工作中要逐步推行群众对政府工作满意度的民意调查，在“群众满意程度”这一维度中设立企业和群众个人对政府工作满意度指数，使社情民意调查资料成为考核政府政绩的重要依据，从机制上解决了群众参与评价干部、扩大干部工作中的民主的问题。
对于共产党人来讲，执政不是为了做官，出政绩也不是为了个人，立党为公、执政为民才是根本要义。我们所从事的事业和所做的一切事情，都是为了最广大人民的根本利益，我们的工作成绩最终也是要由人民群众来评价。正如江泽民同志所强调的：“人民，只有人民，才是我们工作价值的最高裁决者。”[7]只有把人民作为政绩评价的最高裁决者，我们才能找到破解政绩评价这道难题的有效途径，即使那些在政绩上做表面文章和造假的现象也逃不过人民群众的眼睛。
3、目标的可行程度
工作目标的可行程度是反映一名领导干部管理水平和决策水平的重要标准，体现了一名领导干部的业务素质。有些领导干部在制定工作目标时，不顾本地本部门的具体情况，不从实际出发，因地制宜地制定符合本地具体情况的工作目标，而是好大喜功，一味地追求个人的所谓突出政绩，提一些不切实际的高指标。这类干部喜欢“拍脑袋决策”，今天一个“大目标”，明天一个“大手笔”，别人对这种不切实际的目标有疑虑时，他信誓旦旦地“拍胸脯”，等出了问题时要么把责任推得干干净净，要么易地做官，“拍屁股”走人。因此，对各级领导干部在任期内的工作目标的可行程度进行考核，不仅可以防止产生这种“三拍干部”，而且对培养干部扎实、务实、踏实的工作作风有着非常重要的意义。对目标的可行程度进行考核时，要看目标的设定科学不科学，符合不符合社会发展的要求，符合不符合群众的根本利益，符合不符合国家利益。比如说，在经济工作中搞地方保护主义这就不符合社会主义市场经济要求的建立统一大市场的要求。再比如，有些经济不发达的农村基层领导干部为了自己的所谓政绩，不切实际地搞城市化，不顾农民的承受能力，要农民出钱在沿街盖几层以上的楼房，修一定等级的道路，这是典型搞花架子，这种目标极大地损害了群众的利益和党的形象。
要防止少数地方干部在制定工作目标时，重“显绩”，轻“潜绩”，重近期效果，轻长远利益，急于在短期出政绩，片面追求GDP增长。工作不讲大局，决策不讲科学，办事不从实际出发，不认真贯彻执行中央的方针政策和工作部署，甚至搞“上有政策、下有对策”，防止少数干部置群众利益于不顾，对经济发展指标“注水”造假，搞攀比浮夸，搞“数字政绩”。
当然，在制定工作目标时也要防止另一种倾向，即为了片面求稳而不思进取，思想保守，认为不做事就不出事，为了平安而甘于平庸。
4、政绩的可信程度
政绩可信程度是考核一名领导干部综合素质的重要指标。你在任期内做出的政绩是否经得起检验？是否有水分？统计方法是否科学？数据是否准确？要挤干工作成绩中的水分，防止统计数字中的弄虚作假，避免“数字出干部，干部出数字”的现象发生。
为了测定政绩的“含金量”，要建立完善领导干部政绩评议制度。通过公开评议、个别访谈、问卷调查等方式，最大范围地组织知情群众公开评价领导干部的工作，建立领导干部政绩监督举报制度，落实人民群众对领导干部政绩的监督权，充分了解群众对领导干部政绩的认可程度。在依靠群众、扩大民主的同时，充分发挥相关职能部门的作用。对于一些反映领导干部政绩的重要数据，在领导干部自报的基础上，由审计、统计、财税等职能部门认真进行审核，既防止隐瞒不报、留有余地，又要防止虚报浮夸、蓄意注水，增强领导干部政绩评定的权威性和可靠性。
在考核“政绩可信程度”时，还要注意不能只看施政成效，不问施政成本。不管钱是从哪里来的？是从什么渠道来的？以什么名目来的？老百姓是否能够承受？防止“政绩”越多，老百姓负担越重、怨声越高的现象出现。
虽然政绩的投入与产出之间的关系不像经济活动的投入与产出的关系那么直接和容易掌握，但是政绩也应该被看作是扣除成本之后的盈余，公共行政也要追求以最小的投入取得最大的社会效益。如果一项最不经济和效率低下的行政决策即使能增进公共利益，我们也不认为这是一项好的或善的决策，即正义的决策。[8]
总之，对政绩的评价，直接影响着领导于部政绩观的确立。因此，从四个维度建立评价领导干部政绩评价指标体系，能够既看客观又看主观，既看结果又看过程，既看产出又看投入，既客观全面又直观易行，能够比较合理地考核干部政绩，使干部在工作中既要眼睛向上又要眼睛向下，既要考虑眼前又要考虑长远，从而促使领导干部树立以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观。
【参考文献】
[1][2] 张铁网，建立科学的干部评价体系，《求是》2004年第12期.
[3] ［明］唐甄《衡书·考功》，见中国儒学网http://www.ruxue.org/ruxuerenwu/mingqingrenwu/tangzhen.htm.
[4] 徐飞鹏：北京将绩效评价指标体系引入干部考察《北京日报》2004年2月26日.
[5] 《改进和完善干部考察工作问题研究》调研报告，http://www.ggdj.com.cn/Article/ztjy/szgg/200407/585.html.
[6] 任仲平，“全面建设小康社会实践的升华——论发展观、政绩观、人才观、群众观”2004年1月12日《人民日报》.
[7] 江泽民：《在优秀县（市）委书记表彰会上的讲话》，1995年6月30日.
[8] 周奋进，“凭政绩用干部”三疑，《人民文摘》2003年第5期.