【原文出处】中共宁波市委党校学报
【原刊期号】200506
【原刊页号】56～59
【分 类 号】D2
【分 类 名】中国共产党
【复印期号】200603
【作 者】王河
【作者简介】王河，中共浙江省委党校党建研究所所长、教授（浙江 杭州 310012）
【内容提要】简介建国以后领导干部选拔任用制度的建立及其存在的主要弊病；回顾领导干部选拔任用制度改革的历史过程；对现在正处于改革过程中领导干部选拔任用制进行评述。
【摘 要 题】党建纵横·综合论坛
【关 键 词】领导干部/选拔任用制度/改革回顾/述评
【正 文】
建设高素质干部队伍是加强党的执政能力的关键，而选拔任用领导干部又是建设高素质干部队伍的重要环节。本文对改革原有领导干部选拔任用制度的历史过程进行回顾与述评，旨在促进领导干部选拔任用制度进一步深化改革，更好地建设一支高素质的干部队伍，从而提高党的执政能力。
(一)
建国以后领导干部选拔任用制度，是我们党在继承新民主主义革命时期领导干部选拔任用制度的基础上，借鉴苏联领导干部选拔任用制度的经验，根据社会主义革命和建设事业的实际需要逐步建立起来的。由于我国社会主义建设事业曾经出现过严重挫折，更由于我们党对于社会主义建设事业一度出现了很大的盲目性，所以，虽然依据原有的领导干部择优机制为我们的各项事业输送了大量优秀领导干部，但这一机制也存在着一些严重弊端。1980年8月，邓小平曾经尖锐地指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”并且认为这些弊端“多少带有封建主义色彩”。[1]
原有的领导干部择优机制是委任制，是在建国初期形成的。1953年11月中共中央下发了《关于加强干部管理工作的决定》，把领导干部划分为：军队、文教、计划和工业、财政和贸易、交通和运输、农林和水利、民主党派、政法、党群等九大类。除军队干部外，其他各类干部由中央和地方各级党委按照“下管两级”的原则任用管理，并且编制出由中央、省、市、自治区、地区、县各级党委管理干部的职务名称。从此初步形成了由中央到地方各级党委选拔任用领导干部的委任制。虽然这种选拔任用领导干部的择优机制形成有其历史的必然性，在我们党领导的实际工作中也有其一定的合理性，但是，同党的十一届三中全会以来的改革开放的发展趋势、社会主义现代化建设不相适应，具体分析主要是：1、缺乏领导人才资源合理配置机制；2、缺乏领导人才良性竞争机制；3、缺乏领导人才的科学鉴别机制；4、缺乏领导人才选拔任用的有效监督机制。人民群众在领导干部选拔任用的过程中的知情权、参与权、选择权、监督权缺失，人民群众在领导干部选拔任用中的民主权利缺乏制度保障。
(二)
党的十一届三中全会之后，围绕着领导干部制度的改革，邓小平发表了一系列重要讲话。概括起来，主要有以下几个方面的内容：第一，关于领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的论述，阐明了改革干部选拔任用制度的重要性。他说：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[1] 第二，关于打破论资排辈的落后观念，创造有利于优秀人才脱颖而出机制的论述，阐明了改革领导干部选拔任用制度的必要性。他说：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的。论资排辈是一种习惯势力，是一种落后的习惯势力。”[1] 邓小平还把改革干部制度、人事制度，“造就出比资本主义国家更多更优秀的人才”，作为“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实际的民主”的重要标志之一[1]。第三，邓小平提出了可以用选举、自荐、考试等方式选拔任用领导干部，从而为原来领导干部选拔任用制度的改革指明了具体的途径、方向。他说：“有些企业和单位，群众自己选举出的干部，一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部，很快就作出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多”。[1] 邓小平还明确指出，“改革干部制度，关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”[1] 在邓小平上述重要讲话指导下，领导干部选拔任用择优机制改革取得了明显的进展和显著的成果。
1983年7月召开的全国组织工作座谈会，认真研究讨论了干部管理体制问题。同年10月，中央组织部作出《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，提出“管少、管活、管好”和分级分类管理的原则。1984年7月，中央决定改革现行干部管理体制，适当下放干部管理权限，确定了“下管一级”的干部管理体制。中央组织部重新修订中央管理干部职务名称表。这一改革扩大了下级党委和企业、事业单位的干部管理权限，有利于解决统得过死的问题，促进了管人与管事相结合，调动了多方面的积极性。
1987年党的十三大对干部制度存在的问题和缺陷作出了分析，提出对国家干部进行合理分解，改变集中统一管理的状况，以建立公务员制度为重点，对干部队伍实行分类管理，形成各具特色的管理制度。十三大以后，党政机关、企业、事业单位干部人事制度改革全面展开。党的十四大召开前，中央政治局会议通过《中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中战斗力的意见》，强调要“坚持党管干部的原则，逐步建立、健全科学的分类管理体制和竞争、激励机制，调动各类干部的积极性，为优秀人才脱颖而出提供制度保证。”
1993年8月国务院颁布《国家公务员暂行条例》，并从当年10月1日开始实施。与此同时，中央决定党的机关、人大机关、政协机关和人民团体机关参照试行。1995年，全国人大常委会通过《法官法》和《检察官法》。此后，又相继出台了一系列配套法规，公务员制度、法官制度、检察官制度的框架初步形成。
随着经济体制改革特别是国有企业改革的深入，企业人事制度改革迈出较大步伐。企业干部与行政级别开始逐步脱钩，干部与工人的身份界限也逐步被打破，企业管理人员和专业技术人员的聘用制普遍推行。企业领导人员选拔任用逐步实行委任、民主选举、公开选拔和公开招聘等多种方式。竞争原则和市场机制的引入，考核制度、分配制度的改进，加强了对企业领导人员的激励和监督。事业单位的干部人事制度改革也取得进展。普遍推行专业技术职务聘任制，在专业技术职务评聘中，引入竞争机制，实行辞职辞退制度，促进了人才流动。
1994年9月，党的十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，强调要“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督，逐步形成优秀人才能够脱颖而出、富有生机与活力的用人机制”。党的十五大向全党提出要求，要求进一步加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。几年来，按照十四届四中全会和十五大精神，积极推进干部制度改革，在许多方面取得重大进展：1995年2月，《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的颁布和实施，使党政干部选拔任用工作开始走上规范化制度化轨道。1998年7月，中央组织部、人事部下发《关于党政机关推行竞争上岗的意见》。1999年3月，中央组织部又下发《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，公开选拔领导干部的工作力度因此加大。2003年3月，中组部印发了《全国公开选拔党政领导干部考试大纲(试行)》，标志着全国公开选拔领导干部考试的科学化规范化进入了一个新阶段。在公开选拔面试中，引入了结构化面试、文化筐测验、无领导小组讨论等先进的人才测评方式，面试的测评要素也更加细化科学。
原有的领导干部委任制在实践中有了许多方面的突破和创新，并取得了一定的经验和成果。在这些成功的经验和成果的基础上，2000年6月中共中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》。这是一个改革干部人事制度指导性的文件。文件要求：通过不断推进和深化干部人事制度改革，到2010年要建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度。在这个文件的指导下，中共中央办公厅在总结自1995年以来贯彻执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》经验的基础上，于2002年7月又印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》。
上述两个文件的贯彻落实，进一步加快了领导干部选拔任用制度改革的步伐。
据浙江省委组织部调研室统计，从2001年1月至2003年10月，浙江省的11个市进行公开选拔领导干部61次，选拔任用人数345人；公开选拔后备干部9次，选拔任用人数2121人。全省在县(市、区)公开选拔领导干部161次，选拔任用人数1332人；公开选拔后备干部81次，选拔任用人数10390人。“公选制”的方式得到了中共中央和中央组织部充分肯定，并且积极加以引导、推广。目前，全国县级以上党政领导机关大多数都曾经试行过“公选制”。“公选制”大大扩大了选择领导人才的范围，调动了更多的人积极参与，真正是“多数人在多数人中选人”，改变了以往“少数人在少数人中选人”的局面。
竞争上岗同公开选拔一样，都是在实践中创造的选拔党政领导干部的新方式，所不同的是：公开选拔是面向社会，竞争上岗是在本单位或者本系统内部进行。竞争上岗也得到了中共中央和中央组织部的充分肯定、支持，全国各地县级以上领导机关也都在普遍试行、推广。据浙江省委组织部调研室统计，从2000年1月至2003年10月，浙江省11个市中层领导干部竞争上岗815次，竞争上岗人数7306人；全省在县(市、区)中层领导干部竞争上岗2096次，竞争上岗人数29594人。杭州市1999年1月至11月，在35个单位推出109个中层领导干部职位实施竞争上岗。通过竞争，109名干部被提拔到正、副处长级岗位。其中一般干部提拔副处长73人，副处长提拔到正处长36人。2002年乐清市(县级)拿出272个中层领导职务竞争上岗，最终有55名一般干部走上中层领导岗位，61名中层副职竞为中层正职；124名中层领导干部落选为一般干部，22名中层正职降为副职；44名中层干部轮岗交流；部门下属事业站、所有157名负责人通过竞岗产生。杭州、乐清大范围(包括中层正职)进行竞争上岗，都收到了比较好的效果。
据人事部统计，1999年全国政府机关竞争上岗人数为15776人，占同年晋升人数的5.95％；2000年，竞争上岗人数为55283人，占同年晋升人数的25.33％；2001年，竞争上岗人数为102118人，占同年晋升人数的41.79％；2002年，竞争上岗人数为180115人，占同年晋升人数的59.8％。竞争上岗在全国范围内广泛开展，积极推进，取得了显著成效。
公开选拔、竞争上岗的最大优点是既坚持了党管干部的原则，又体现了公开、平等、竞争、择优的原则，扩大了群众对干部选拔工作的参与和监督，增进了群众在干部选拔工作中的民主权利。
2004年4月26日，中共中央组织部颁布了《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》，使得公开选拔和竞争上岗工作更加程序化、规范化、制度化。
(三)
回顾自党的十一届三中全会以来领导干部选拔任用制度择优机制改革，确实取得了明显的进展和显著成果。这些成果主要有以下几个方面：
第一，在领导干部选拔择优中增加了民主推荐这一重要环节。文件中明确规定：个人向党组织推荐领导干部后备人选，“不是所在单位多数群众拥护的，不得列为考察对象”；“凡是多数群众不赞成的，不能提拔任用”。这些规定，进一步体现了群众公认的原则和民主参与的原则。
第二，重要领导干部选拔择优时在集体讨论决定的基础上，增加了投票表决的要求。文件要求：“市(地)、县(市)党委、政府领导班子正职的拟任人员和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；但是，党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见。”虽然这种投票表决的新规定还在探索、试行阶段，并没有要求各地党组织必须执行，但很显然它对于在选人用人问题杜绝“一言堂”、“买官卖官”等不正之风是有积极意义的。
第三，肯定了在实践中创造的公开选拔和竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，并对公开选拔、竞争上岗的程序作出了比较明显的规定。公开选拔、竞争上岗选拔领导干部的方式，比较好地体现公开、平等、竞争、择优的原则，有利于优秀领导人才脱颖而出，有利于多数人在多数人中选拔领导人才，改变以往那种少数人在少数人中选拔领导干部的现象。
第四，规定党政领导干部任职前公示制和试用期制度。这样做一方面有利于群众行使监督权，另一方面使得领导干部的选拔任用更加慎重。
第五，进一步强调党委向人大、政府、政协推荐、提名的领导干部，要依照法律程序、民主协商渠道等，使得由人大、政府、政协选举和任命领导干部的工作更加合法化、规范化。
我们在领导干部择优机制改革中虽然取得了上述不少经验和成果，但是，还必须清醒地看到这一机制的改革和探索尚在进行的过程中，距离相对稳定成熟的领导干部选拔任用机制还有很长的一段路要走。领导干部选拔择优机制属于国家政治制度，是中国社会上层建筑的重要组成部分。目前我国社会经济体制改革的任务尚未完成，建立完善的、更具活力的社会主义市场经济机制是我们全党全国人民共同努力争取在2020年实现的目标，那么，适应于这种经济体制的政治制度也只能是我们全党全国人民争取2020年实现的目标，领导干部选拔择优机制的探索必须不停顿地继续努力前进，以跟上经济体制改革和社会发展的步伐。
以改革发展的眼光看问题分析问题，目前领导干部选拔择优机制不可避免的还存在一些缺陷、不足和问题。概括起来有以下几个方面：
第一，还不很适应社会主义市场经济深化改革的需要。例如，学校、科研院所、文艺体育团体、医疗医药卫生系统等事业单位，国有制企业和包含国有资产的股份制企业领导干部的选拔任用，还基本上仍然沿用党政领导干部选拔任用方式，而成熟的市场经济国家，学校、科研院所、文艺体育团体、医疗医药卫生系统等，国有企业和包含国有资产的股份制企业，其领导干部的选拔使用是不应当纳入行政领导干部系统。因此，党政系统之外的领导干部如何选拔使用，在实践中尚有大量的探索、试点、总结工作需要我们去做。
第二，目前的领导干部选拔任用在实践中虽然总结出一些好的经验，如前所述：增加了民主推荐的规定，重要党政领导干部的任用增加了投票表决的要求，拿出一部分领导职务实行公开选拔和竞争上岗，以及公示制、试用期制度等等，但尚不可能成为必须坚决执行的刚性制度，因此，仍然会有党政领导机关不执行而受不到处罚，仍然不能避免在选拔领导干部时出现个人专断、“一言堂”现象，仍然时而发生买官卖官的腐败现象。
第三，由于领导干部选拔任用制度改革是在原来委任制的基础上进行的，新的一套替代委任制的、成熟的择优机制尚没有真正建立起来，一些改革的措施、办法在执行时缺乏刚性，所以，在选拔领导干部中仍然是上级、领导的主观意图起主导性作用，上级领导“看上的人”一般都可以通过程序选拔到领导岗位上来，群众行使民主权还不够充分。要保证人民群众在选拔领导干部中更进一步行使知情权、参与权、选择权、监督权，还有待于继续深化改革，不断探索创新。
第四，虽然改革开放以来，按照邓小平提出的革命化、年轻化、知识化、专业化的标准选拔任用了一大批优秀领导人才，但也不可否认领导干部队伍中也出现了数量不少的腐败分子。据中纪委在党的十六大报告提供的统计数字，从1997年10月至2002年9月，受党纪政纪处分的领导干部中，县处级干部28996人，厅局级干部2422人，省部级干部98人。又据最高人民检察院在全国人大的工作报告提供的数字，1998年至2003年全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件207103件，其中贪污、贿赂、挪用公款百万元以上大案5541件，涉嫌犯罪的县处级以上干部12830人；1998年至2002年，全国法院依法严惩贪污贿赂等职务犯罪，共判犯罪分子83308人，其中县处级以上公务人员2662人。由此可见，党内腐败现象依然十分严峻。这从一个方面反映了党的领导干部选拔任用机制存在着严重问题，尚不能够十分有效地遏制腐败分子的提拔任用。领导干部选拔任用机制存在着严重问题，还反映在比腐败分子数量更多的平庸之辈被提拔到领导岗位上来。这些人思想保守、墨守成规，不能带领人民群众开拓进取。
因此，必须继续积极、稳妥地推进领导干部选拔任用择优机制改革，为建立一支高素质的干部队伍提供制度上的保障。
【参考文献】
[1] 邓小平文选. 第2卷[C]. 327，334，333，225，322，325，331.