【原文出处】江汉大学学报：社科版
【原刊地名】武汉
【原刊期号】200304
【原刊页号】19～21
【分 类 号】D01
【分 类 名】公共行政
【复印期号】200406
【作 者】张劲松
【作者简介】张劲松，江汉大学政法学院副教授，主要从事公共管理理论研究。（湖北 武汉 430056）
【摘 要 题】领导科学
【正 文】
江泽民同志继在中纪委第七次全体会议上强调领导干部要牢固树立正确的权力观后，在党的十六大报告中进一步强调：“领导干部特别是高级干部，必须以身作则，正确行使手中的权力，始终做到清正廉洁，自觉地与各种腐败现象作坚决斗争。”在学习江泽民讲话的基础上，应该深入领会、研讨如何正确行使权力。
一、权力的公利观与权力的自利观
社会主义国家的权力是为人民大众服务的，具有公利性，这是社会主义国家权力的本质属性。权力的公利性主要体现在三个方面：首先，社会主义国家的权力来源于人民。在我国的宪法的总纲中就明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”国家机关、党政干部的一切权力都只是人民权力的一部分，没有超越人民权力的权力存在。不管是谁，如果忘记了权力的来源，最终会被人民从权力的宝座上掀翻下来。胡长清、慕绥新之流即是如此。
其次，国家的权力是由国家工作人员来行使的，领导干部是行使国家权力的代表。领导干部既是人民中的一员，又是行使国家权力的代表。领导干部在执行公务时，代表社会的公共利益，而不是代表个人利益或是某些小集体的利益。诚然，我们不可完全否认个人利益和小集团利益的存在的合理性，个人利益和小集团利益，也是人民利益中的一部分，“三个代表”既然代表了最广大人民群众的利益，理所当然包括了党政机关上至领导下至公职人员的利益。我们不是要否认这些利益的存在，我们要反对的是利用公共权力为领导个人或小集团谋利益，从而走向人民利益、大众利益的反面。国家机关工作人员行使权力，决不能只是代表本部门甚至本部门领导的利益，而要代表权力赋予者的利益。
最后，国家权力的宗旨是谋取人民的公共利益。领导干部的权力来源于人民并代表人民行使权力，最终的结果是要让人民得到利益，要让人民的利益落到实处，让人民看到实实在在的利益。能不能代表最广大人民群众利益，不是由领导干部说了算，而是由人民说了算。人民只有得到了实在的利益，才会说我们党代表了人民的利益。共产党人特别是居领导岗位的领导干部，是否为人民服务了，不能由自己自封，如果共产党人特别是领导干部做到了代表人民的利益，最广大的人民群众才会承认，共产党的确代表了最广大人民的利益。如果共产党人特别是领导干部严重脱离群众，使用权力不当，特别是利用公共权力为个人谋利益，人民群众就不会承认其代表了他们的利益。因此，可以这样说“三个代表”不是共产党人说代表就能代表的，它需要我们的领导干部去落实于行动中，特别是领导干部行使权力时不能离开为人民谋取公共利益的宗旨。
利益总是属于不同的主体，不同的主体有不同的利益。利益是个人和组织活动的动因。从这个意义上讲，国家机关及其工作人员（包括领导干部）对需要的满足和自利的追求也是合理的、也是无可厚非的，离开了自利，只谈公利是不现实的，实际上没有利益支撑的公利行为是难以长久的、稳定的、持续的和有节制的。从理性上说，不是不谈国家机关及其成员的自利，而是如何控制拥有权力的国家机关及其成员舍公利而谋自私。
领导干部用权力为人民谋公利是不容置疑的，这并不完全排斥权力的自利观，因为国家机关的成员也是人民的一部分，人民的公利包括了国家机关及其成员的自身利益，只要自利和公利不冲突就应看作是合理的。如果国家机关及其成员在行使公共权力时牺牲了自利，还应该作出一定的补偿和奖励（如物质奖励、精神奖励，甚至职务的晋升）。领导干部在对待权力的公利和权力的自利这对矛盾时，关键的是要界定合理的自利、防止自利的扩张。
二、权力的全局观与权力的地方观
“为官一任，造福一方”观念在干部当中很流行。当然，“造福一方”比“造孽一方”要高尚得多。但是在“造福一方”的大旗下，总是想着“一方”（地方）忘了全局，就很危险了。一些干部在大会小会上也能说“要和党中央保持高度一致”，权力的行使应放在国家的全局上。而一旦遇到具体问题，又常把全局置之脑后，为了地方利益而不顾全局，这是地方保护主义产生的根源。
权力的地方观产生的主要原因为：一是地方领导为了本地的利益，总希望从中央得到更有利的政策支持，发展本地的企业，增强本地的经济基础，总想从中央政策这个大“蛋糕”里，切到比应得的更大的一块。这既有发展本地经济的利益追求，又有为领导本人树立政绩的内在驱动力。如果某任领导善于“跑部钱进”，能从中央大“蛋糕”中切到较大的一块，常被一些地方、一些人看作是有“本事”的表现，进而在事业上特别是职务晋升上有了更重的砝码，所以，一些地方领导常把从上级要钱当作自己的“主业”，疲于与上级拉关系，忽视了自身应尽的职责；二是地方领导迫于本地财政的压力，在财政经费不足的情况下，对于本地落后的企业，以及对需要关停并转的企业不敢动手术，怕失去了税源，减少了财政收入。结果，当地的财政收入可能暂时保住了，但是环境污染却愈加严重，现在与将来治理周边地区（也包括本地）的治理成本可能比这个地区的收益更大。更为严重的是污染了“社会环境”，使当地的违法乱纪行为无法得到治理，中央的政策法令无法落实，不法分子无形中有了一张“合法”的保护伞，使其行为更加有恃无恐；三是地方领导对于庞大的党政机关人员吃饭及发展的需求不能不顾，在正常收入难以保证所需时，利用权力为自身小团体服务，使权力产生异化，以收代养、以罚代养现象严重。僧多粥少，在财力能以满足拥有公权力的这些人的生存和发展时，利用公权力为部门谋利益成了“公开”的腐败，“集体”性的腐败。这是社会腐败的主要根源之一。顽疾不除，国无宁日。
经济的全球化，首先要求经济的全国化。从经济发展的全局来说，权力行使应从全局出发，考虑全国经济发展的要求，不能保护地方落后企业。在地区保护下的企业无法成为适应市场的主体，可以这样说，没有任何企业能够依赖地方保护成为有活力有竞争力的跨国公司，而且加入WTO后，地方政府想保护也力不从心。地方保护必然导致被别国利用WTO规则追究地方政府责任，吃亏的还是地方利益。放眼全局，地方政府要干的事很多，如果只把眼睛盯着眼前或面前的一丁点利益，不顾大局，到头来地方利益也保护不了。当然，仅靠地方领导自身自觉地不争地方利益也是不很现实的，因为一个地方放弃了，更多的地方没有放弃，放弃了的地方就失去了眼前的竞争力，在激烈的区域竞争中本地就会落后，经济就会受创。这就是说需要中央从有全局性利益保护的制度安排，对现有制度实行有效的制度变迁，需要一套能形成良性循环的政府管理机制。
三、权力的有限观与权力的无限观
经济学家萨缪尔森指出：“很少有人能够抵御增加他们自己的影响和权力的诱惑。政府也是如此，它们常常倾向于做的既多又长。”[1]领导干部手中的权力是有限的，但是权力本身却很容易扩张，让权力无限延伸。
领导干部手中的权力是有限的，各种法律法规都对领导干部行使权力的范围作了界定。树立权力的有限观，就不至于去管不该管也管不好的事，才能致力于管自身权力内的事务。
但是，权力本身却有扩张的趋势，权力总希望达到最大限度，最好是无限扩大。权力的扩张，特别是行政权的扩张，有其存在的客观理由。随着社会政治经济的发展，各种新事物不断出现，需要国家权力因势利导，制度创新也需要权力作出新的调整，不可否认权力的扩张有积极的一面。但是，领导干部要认清权力的有限性，这种有限性体现在两个方面：一是行使权力的范围是有限的，不可超越权限行使。行政权只能行使行政管理事务，就不应向立法机关、司法机关伸手；党的干部就要管好党的事务，并在宪法和法律规定的范围内行使权力，不应直接行使行政权或司法权。领导干部对于权力的行使应该有严格的规范，权力扩张特别是现代行政权的扩张，并不是越权的理由，行政权的扩张也不是没有制约的，需要立法机关的事后认可，世界各法治国家都是如此，我们不能借口“中国特色”，就把行政权的扩张，作为越权行政的理由；二是权力的作用是有限的，不是所有的方面都需要国家权力干涉。相反，权力的干涉还会导致政府失灵。正是由于政府失灵的存在，现代国家权力的行使往往在很多方面收缩，特别是许多本该社会组织（或称第三部门）行使的职能，政府应该尽可能快地“收手”，领导干部正解行使权力包括了如何及时地放权，在经济转轨过程中，及时放权也是一门艺术，有时合理地放权把权力归还给社会，比始终控制权力更能推动社会发展。
四、权力的正义观与权力的经济观
运用权力必须坚持正义，这就要求行使权力的主体，其行为的出发点和归宿，代表着社会的良知。应处处以廉洁、公平、公正、公开的态度和宽严相济的手段来解决各种社会问题，以维护社会的稳定和促进经济的发展。
用权正义要求领导干部在处理问题时必须坚持正义，不因事件涉及亲朋好友或是自己的前途而践踏正义；用权正义要求领导干部在大恶小丑面前，敢于花大力气用党和人民赋予的权力进行坚决惩治；用权正义要求领导干部执政为民，为人民实实在在地解决问题，在关系到人民的生命和财产的安全时，要用手中的权力甚至自己的生命来捍卫人民的利益。
当前，用权最大的不正义就是权力的经济观。权力的经济观主要表现有：一是执法产业化。某些拥有权力的部门把执法的过程变成实现某种利益和经济收入的过程，执法所得的收入少量交给国家，而大量的却留为执法部门或者执法群体所有，甚至给予执法的个人予以“提成”。执法产业化的实质是用权力为部门服务，形式上表现为以权谋“公”，具有很强的隐蔽性，危害也就更大。二是权力消费化。公款消费就是最常见的权力消费，有权力才能使用公款，权力的大小与公款消费的规模成正比。权力消费增加了人民的负担，也增加了执政的成本，背离了立党为公、执政为民原则。三是权力金钱化。“有权不用，过期作费”是某些权力拥有者的座右铭，权力能带来金钱就用权力，权力不能带来金钱，天大的事也不管。权力寻租和卖官鬻爵是家常便饭，“亲不亲，钱上分”。权力与金钱挂上了钩，权力的正义也就无从谈起。
五、权力的透明观与权力的神秘观
领导干部要树立权力的透明观，反对权力的神秘观。权力的透明观要求领导在行使权力时要透明，从决策到执行每一个环节都要置于人民群众的监督之下；权力的透明观要求领导干部在用人上增加透明度，选人用人关系重大，在民主推荐、民主测评、民主评议上增加透明度，就可识别那些投机取巧、沽名钓誉之人，不致被那些搞“形象工程”的人所迷惑；权力的透明观也要求领导自觉接受监督，不要用更大的过失来掩盖小过失，暴露自己的不足反而更能得到群众的认可，也有利改进工作；权力的透明观还是WTO规则逼出来的，WTO规则要求在行使权力的过程中凡是涉及相对方利益的就要公开，权力透明才可防止和消除成员方政府的不公开行为造成的歧视性待遇和由此给国际自由贸易带来的障碍，监督成员方政府执行世界贸易组织各项协定和履行市场开放的承诺。
某些领导行使权力害怕公开，喜欢神秘化手中的权力。权力的神秘观其实质是愚民，这是封建社会官管民的手段，与现代社会格格不入。领导干部将权力神秘化，轻则脱离群众、失去群众的支持，重则影响国际贸易而成为被告，甚至由于失去监督会走向犯罪，实为智者所不取。权力神秘观的产生与官僚（层级）制度的组织结构形式有着密切的关系。马克斯·韦伯强调：“任何官僚制度组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”，而“职业机密亦是官僚制度的独特的发明”。[2]权力的神秘观遭到现行公共管理理论的批判，权力的神秘观被看作是官僚（层级）制度固有的弊病，它严重影响了政府的工作效率，也使领导干部的不称职行为变得更加隐蔽。克服权力神秘观主要靠权力行使的民主化、制衡化。
【参考文献】
[1][美]萨缪尔森.诺德豪斯.经济学[M].北京：中国发展出版社，1992.1190.
[2] Max Weber：Essays in Sociology[M].London：Routledge and Kegag Paul.238.