【原文出处】理论学刊
【原刊地名】济南
【原刊期号】200506
【原刊页号】4～7
【分 类 号】D2
【分 类 名】中国共产党
【复印期号】200509
【作 者】赵立波/窦泽秀/于慎澄
【作者简介】作者单位：中共青岛市委党校（山东 青岛 266071）
【内容提要】本文重点围绕选拔、考察、监督三个环节，从选人用人方面存在的主要问题、影响干部职务升迁的主要因素、对各种选拔任用形式的评价、对干部选拔任用的有效监督、对干部考核考察的评价五个方面，对党政领导干部选拔任用工作进行调查与分析，并以调查分析为基础提出对策。
【摘 要 题】理论经纬·前沿探索
【关 键 词】党政领导干部/选拔任用/机制
【正 文】
建设高素质干部队伍是加强党的执政能力建设的关键，而完善选拔任用机制则是建设高素质党政干部队伍的重要环节。为此，我们重点围绕选拔、考察、监督三个环节，分别在1999年与2004年两次对党政领导干部选拔任用工作进行了调研。调研方式以问卷调查为主[1]，辅之以座谈会、个别访问。在调查基础上，通过比较研究、综合分析，提出相应对策建议。
一、调查及分析
（一）当前选人用人方面存在的主要问题
调查结果显示：一是从各选项第一选择所占百分比看，任人唯亲、论资排辈、跑官要官列前三位，且选择率明显高于其他选项，说明这是当前选人用人工作三个最突出的问题。二是任人唯亲、论资排辈和跑官要官虽仍列前三位，但所占百分比下降，而决策不民主、考察失实的选择率上升，说明人们越来越关注干部选拔任用决策、考察等过程存在的具体问题及相关的技术因素。
从分类比较看：第一，青岛市一般调查对象与人事干部的选择基本一致，但人事干部认为论资排辈问题更突出，其他调查对象认为任人唯亲现象更严重，原因是人事干部能更深入地了解资历在晋升资格、领导选择、群众评议等方面的实际作用，一般调查对象则可能把一些尚未完全了解的因素想当然甚至情绪化地归诸任人唯亲。第二，青海处级干部将决策不民主列在第二位，跑官要官列为第五位，原因：一是处级领导干部直接参与人事决策，能更深刻认识到决策问题的严重性；二是青海地处内陆，跑官要官这种比较露骨、“市场化”的做法发生频率低。旁证是：与跑官要官相近但更“市场化”的卖官鬻爵行为在青海同样不引人注意，第一选择为0，但在青岛一般调查对象与人事干部第一选择均为3.3％。
尽管存在地区、职业的差异，任人唯亲、论资排辈、跑官要官是当前选人用人存在的最突出问题。任人唯亲与我党一贯提倡的任人唯贤原则截然对立，其实质是公权私有，是当前用人腐败的典型表现形式。改革开放以来，我们一直把打破论资排辈的传统观念、促使优秀中青年干部脱颖而出作为干部人事制度改革的重要内容，但从目前的现实看，这一问题尚未很好地解决。跑官要官是近年来日益突出的问题，人事干部的第一选择虽与任人唯亲并列第二，但第二选择却位列各选项之首，且第一选择与第二选择相加后的百分比也列第一。由于人事干部更了解内情，说明跑官要官现象的严重程度比全部问卷结果反映出来的情况更严重。另外，调查显示跑官要官与市场化、开放度存在正比关系（青海与青岛调查结果的不同可以说明）应引起重视。
与1999年调查比较，决策不民主、考察失实虽排序未变但选择率明显上升。许多人认为决策不民主是当前选人用人普遍存在且日趋突出的问题，对此职位层次越高（如青海处级领导干部）感触越深。原因是：一是民主集中制贯彻不力问题近年来越来越突出，一把手在用人方面的实际决策权越来越大，在部分单位甚至到了独占用人权的程度；二是民主化的选人用人决策机制尚不健全，这与制度、运行方式的技术设计有关。鉴于考察工作主要由人事干部及部门领导干部来完成，人事干部与青海处级干部将其列为第四严重的问题，说明考察失实问题也很突出。考察失实有责任心问题、道德问题，但技术问题也极为重要。决策不民主、考察失实问题越来越为人关注，从一个侧面说明人们对与技术、与实际运行过程相关的因素更加重视，认识更加趋于理性化，更关注如何解决问题。
（二）影响干部职务升迁的主要因素
总体调查结果显示：一是关系、政绩和机遇均列两次调查的前三位，且选择的比例均明显高于其他五个因素，而学历、专业与经济实力均居后三位，因此，总体排序历经5年变化不明显。二是经过5年变化，关系为被调查者越来越看重，已上升到首位，相应的政绩由首位降为第二位，机遇降为第三位。三是经济实力由倒数第一位上升一个位次。
原因是：第一，以政绩为导向的选人用人政策是正确的，但科学的政绩观尚在探索形成之中，政绩的衡量问题在技术上始终没解决好，致使相当多的干部不扎扎实实工作，追求短期效应，搞“政绩工程”，做虚功，这既败坏了政绩的名声，更使注重能力、业绩的正确用人导向在实践中出现较严重偏差。第二，机遇实际就是命运，随着人事制度改革不断深入，干部人事工作更加公开化、制度化，人们可以比以往更准确、大胆地对晋升前景进行预期；另外，搞关系、搞“政绩工程”、跑官要官等做法在干部晋升中发挥的作用日渐明显，“不认命”的干部越来越多，机遇在晋升中的实际作用下降是自然的。第三，政绩与机遇下降，关系自然上升；同时，人们也越来越善于通过营造关系为晋升创造条件。值得注意的是经济实力由倒数第一位上升一个位次，经济实力对晋升影响的积极作用很难看出，但消极作用却非常大。
根据调查与分析可以做出如下判断：政绩、机遇、关系是影响干部升迁的三个最重要因素。政绩是干部德、能、勤等方面的综合体现，把政绩作为干部评价与使用的重要因素，有助于引导干部将精力投入到工作、投入到更好地履行公仆责任中；由于政绩比德、能等因素更容易比较，突出政绩有利于提高干部评价与选拔的准确性、明晰性、可操作性；此外，突出政绩也符合当代公共管理结果导向、产出导向的发展趋势。但部分被调查者也对当前部分干部中存在的虚报“实绩”、热衷于“政绩”工程、急功近利现象表示了担忧，因而政绩的选择率在近年来明显下降。
关系在干部升迁中的重要性越来越突出，而且很多被调查者承认关系在职务升迁中的实际作用比问卷统计所显示出的作用要大得多。协调关系能力是领导干部的一项重要能力，也是选拔干部的一个重要参考因素。但如果将主要精力用于营造关系，甚至搞“庸俗关系学”则是非常有害的。关系基本是以亲疏好恶甚至个人利益为基础的，以关系取人实际就是任人唯亲。
机遇是一种客观存在，不可能指望每个人在发展中都有完全相同的机遇，但应该看到，许多所谓的机遇（如“伯乐”机遇、门坎机遇、时势机遇等）在很大程度上是人为造成的。大多数调查者认为机遇在干部升迁中所产生的影响多为负面的，如降低了干部对组织人事工作的信任、破坏了干部对自我发展的合理预期、弱化了干部的积极进取精神。也有被调查者认为，将升迁问题归之于机遇虽有些消极，却可缓解、减弱因仕途失意带来的挫折感与心理压力。
（三）对各种选拔任用形式的评价
传统方式是指建国以来长期沿用的以计划调配、单一委任制为特征的党政机关干部选拔任用方式；公开选拔特指党政机关面向社会公开选拔一定职务层次领导干部（也有人称作广泛竞争选拔方式）；竞争上岗特指党政机关某一部门或系统通过内部有限竞争形式选拔一定职务层次的干部；凡进必考特指党政机关通过公开考试录用国家公务员或机关工作者。后三种选拔任用形式是近十多年来在干部人事制度改革进程中形成的三种新的、比较稳定、并得到广泛推行的选拔任用形式。调查结果显示：其一，被调查者对所调查的四种选拔任用形式的满意程度均按凡进必考、公开选拔、竞争上岗、传统方式顺序依次降低。其二，三种新的选拔任用方式得分均明显高于传统方式的得分，由此可认为被调查者对改革中形成的新形式是持肯定态度的。第三，被调查者对三种新形式的评价亦有差别，凡进必考得分均列第一，两次调查中，只有2人选择较不满意，1人选择不满意。
是什么使被调查者对四种形式产生了不同的态度与评价？其一，从价值取向上看，被调查者首先关心的是公平问题。凡进必考最大程度上满足了人们这方面的要求，故得分最高，公开选拔次之，竞争上岗又次，而传统形式在这方面缺乏有效的实现机制，故得分最低。其二，科学性是被调查者关注的另一焦点，是否具有严谨、科学的测评与鉴别手段是重要评价尺度。相对而言，凡进必考、公开选拔在这方面做得较好，但由于职务层次的差异，对领导干部的测评与鉴别比对普通公务员难度大，故公开选拔得分较凡进必考低；竞争上岗通常在部门或系统内部进行，采用测评手段相对简单些，而传统方式几乎不经过科学的能力与知识测试过程，故二者在此方面得分较低。
（四）对领导干部选拔任用的有效监督
调查结果显示：来自不同监督主体的有效性大体分为三档：第一档是上级，占28.9％；第二档是单位职工、领导班子内部、新闻媒体，其选择均超过10％，社会公众则接近10％；第三档为组织人事部门、同级纪检部门，其选择率均较低。调查对象最认可的监督来自上级，一方面说明上级对下级选人用人工作重视程度较高，另一方面说明目前我国的权力结构依然属于纵向垂直型的，层级节制是主要的管理与监督方式。单位职工、领导班子内部、新闻媒体、社会公众也是比较有效的监督主体，这反映出经过多年政治体制等改革，高度集权的体制有所改变，监督等权力向各个方面扩散，因而班子成员、下级、外部社会等在监督中的作用日渐重要。组织人事部门、同级纪检部门这两个介入选拔任用实际过程并负有监督职责的主体的监督作用发挥不令人满意。原因是：组织人事部门、同级纪检部门是单位领导的下级，在纵向垂直型权力结构体制下，下级监督上级是非常困难的；但由于组织人事部门、纪检部门均被明确赋予了监督的权力与职责，因而上述两个部门的监督不力问题特别容易引人注目。
（五）对党政干部考核考察的评价
调查结果显示，总体调查结果与分类的调查结果呈现出极高的一致性，大致呈中间高、两头低的抛物线状。在所有调查对象中，选择“一般”的比例接近半数（48.6％），以下选择顺序为较满意、较不满意、不满意、满意，但较满意明显多于较不满意。分类的调查结果也基本相同。从上述调查结果看，人们对党政干部考核考察工作既非满意也非特别不满，总体评价是一般。但现实中考察失实等问题依然比较突出，而且人们对考核考察工作的不满程度存在增长趋势：在被调查者回答当前选人用人存在问题时，考察失实是列在第五位的问题，而且2004年的调查与1999年的调查相比，第一选择由8.2％上升到11.3％。对考核考察工作总体评价一般与以下原因有关：考核特别是对于政府工作人员考核是个世界性难题，虽然这一问题越来越引人关注，但人们仍然从理性、积极的态度进行评价。
二、对策建议
（一）加大改革力度，以改革的精神解决问题
传统的选拔任用机制方法单一，视野狭窄，用人权高度集中，神秘主义严重，选拔任用过程不透明，与社会主义市场经济、民主政治所要求的公开性、平等性、竞争性、法制化不相适应，不利于优秀人才脱颖而出，也难以克服用人方面的不正之风。尽管被调查者认为当前党政领导干部选拔任用方面还存在不少问题，有些问题还较严重，但大都对通过改革解决上述问题寄予厚望，并对改革开放以来干部选拔任用方面的改革给予肯定。因此，当前应认真学习《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》等文件精神，总结近年来改革与创新的经验，借鉴国外有益的做法，加大干部选拔任用工作的改革力度，从观念、制度、方法诸层面重点围绕选拔、考察、监督诸环节实施创新，以改革的精神解决问题。
（二）坚持公平优先，把解决用人不公作为改革的首要目标
公平是用人方面人们最关注的问题。列存在问题首位的“任人唯亲”首先是用人不公问题；凡进必考等得到较高评价的原因主要是由于它们较好地体现了平等参与、公平竞争原则。此外，公平也是提高选人用人有效性的保障。平等参与、公开竞争有助于扩大选人用人视野、强化监督，从而更好地选贤任能；机会平等、结果公平有助于树立良好的用人导向与组织氛围，从而促进干部的成长。从本质上讲，公职是一种政治资源，政治资源分配首先应关注公平问题：立党既然为公，就应公平、公正地使用公职资源；执政既然为民，就应让民众更多地参与公职的选择、管理、监督。因此，在党政干部选拔任用及其改革上，应确立公平优先原则，把解决用人不公作为当前人事改革的首要目标。
（三）以决策民主为中心，以扩大参与为基础，健全公开、平等、竞争、择优的选拔机制
“少数人在少数人中选择少数人问题”是用人不公、择人不当的直接原因。解决上述问题的关键是以决策民主为中心，以扩大参与为基础，健全制度化、民主化的公开、平等、竞争、择优选人机制。当前，应在总结各地改革经验的基础上，重点进行以下几方面的制度创新：第一，建立健全用人决策票决制，防止个人专断，更好地集中大多数成员的智慧。首先，在党委常委会议推行票决制；其次，结合党委全委会议职能的调整与制度的健全，逐步实行各级党委管理、推荐的领导干部由党委全委会议票决的决策制度；再次，坚持党管干部原则下，积极支持各级人大依法履行人事决策职能，引导、鼓励人大代表及人大常委会组成人员正确行使表决权。第二，以扩大公民有序政治参与为目标，积极创造条件扩大群众对干部选拔任用工作各个环节的参与。首先，落实群众公认原则，在干部晋升、考核、举荐中，将群众满意不满意、支持不支持、拥护不拥护作为最基本标准，群众满意率达不到一定比例者，不得晋升、推荐更高职位，考核不得评定为优秀、良好等次，而群众不满意率达到一定比例者应引咎辞职；其次，党政机关录用国家公务员和机关工作者要严把入口，坚持“凡进必考”，不断扩大公开选择的范围，提高公开选拔的职务层次，完善竞争上岗制度；再次，借鉴不少地方已实行并且成型的做法，有选择地在县乡两级主要领导职务实行公推公选，同时不断总结经验，逐步将公推公选做法向地、省级领导干部延伸。
（四）树立科学政绩观，硬化政绩作用
在干部考核、晋升等方面突出政绩的作用，是新时期干部人事制度改革的一个重要原则。突出、硬化政绩作用，一是有利于形成良好的工作导向，引导干部将主要精力投入到工作而非营造关系等其他方面；二是政绩是德、能、勤诸方面的综合体现，突出政绩有利于干部更严格地要求自己、更努力地提高自身素质；三是与其他因素相比，政绩更容易予以测评、衡量、比较，突出政绩有利于提高干部考察使用的准确性。硬化政绩作用应重点解决的问题是：一是树立科学政绩观，在干部思想观念上解决什么是政绩、为谁创造政绩、怎样创造政绩问题；二是把握好政绩与德、能、勤、廉诸因素的关系，既不能以政绩取代其他因素，更不能引导、鼓励干部片面追求短期效应、做表面文章；三是要明确、细化标准，提高政绩鉴别的准确性，从而为硬化政绩在选拔任用中的作用奠定基础。
（五）健全责任追究制度，解决选人用人权责不对称问题
有权无责、权责不对称是用人权形不成约束、出现问题难以追究责任的直接原因，没有责任从而没有限制的权力，必然是腐败之源。应当从“要坚持为人民执政、靠人民执政”的高度，落实“权为民所用”要求，健全责任制，实现用人权力与用人责任的对接，这是解决用人腐败的关键之一。当前，应重点围绕决策、考察、推荐三个关键环节，健全选拔任用工作责任追究制度。一是建立健全用人决策责任制，对于违背人事决策原则、工作程序，或选拔任用的干部有重大违法乱纪行为等问题，主要领导应负相应责任；二是建立考察责任制，对因考察工作导致选人用人失误的，考察者及考察过程中提供虚假材料的组织和个人，应承担相应责任；三是建立实名推荐制度，既要积极鼓励组织、个人特别是领导干部本着广进贤才的目的举荐人才，又要防止个人以“打招呼”等方式影响党委及其组织人事部门选拔任用工作，对不按规定制度推荐干部或推荐干部存在重大问题的，应追究相应推荐责任。
（六）切实加强选拔任用监督
建立健全监督机制，是建立科学公正选人用人机制的保障，是纠正不正之风和防止吏治腐败的关键。当前需要切实加强如下工作：一是健全选拔任用工作责任追究制度；二是充分发挥各个监督主体监督作用，尤其给专司人事工作与监督工作的组织人事部门、纪检部门独立的、更大的监督权，积极探讨实行纪检干部统一派遣制度，以解除纪检干部开展监督工作的后顾之忧；三是在体制上逐步将纵向封闭的权力结构向更开放、更灵活的组织体制转换，提高选拔任用工作公开透明度，使外部“话语”能够更多地进入人事决策与监督之中，为打破“暗箱操作”创造条件；四是监督工作中坚持四个并重（选拔与监督、考察与监督、事前与事中事后监督、案件查处与制度建设并重）、四个结合（干部监督与干部任用、组织部门监督与执纪执法部门监督、上级监督与下级监督、内部监督与外部监督相结合），形成多层次、全方位工作态势，从而实现监督网络的全覆盖。
【参考文献】
[1] 2004年的调查发放问卷180份，回收142份，调查对象包括：青岛市一般调查对象，主要是党政机关局级、处级、科级及普通干部，此外包括企事业工作人员；青岛人事干部；青海省处级党政机关干部（调查问卷分别称青岛一般对象、青岛人事干部、青海处级干部）。同时，在分析中参考了我们1999年的调查（发放问卷130份，回收110份）。